4000亿新能源补贴拖欠困局迎来曙光,以专项融资填补缺口

高达数千亿元的可再生能源欠补沉疴获解。新能源电站运营商们有望获得被拖欠已久的补贴款,减轻现金流压力,在可再生能源平价时代轻装上阵。

澎湃新闻日前获得的一份由南方电网公司内部下发文件显示,按照《国家发展改革委 财政部 国务院国资委关于授权设立北京、广州可再生能源发展结算服务有限公司统筹解决可再生能源发电补贴问题的复函》要求,经研究,决定成立广州可再生能源发展结算服务有限公司(下称广州可再生能源公司)。

该文件显示,广州可再生能源公司是由政府授权、南方电网公司牵头设立,承担可再生能源补贴资金管理业务,并按市场化运作的特殊目的公司。在财政拨款基础上,补贴资金缺口按照市场化原则通过专项融资解决,专项融资本息在可再生能源发展基金预算中列支。

该公司与电网输配电业务隔离,不影响电网公司正常生产经营和财务状况。其主要职责之一,是负责补贴资金缺口专项融资日常管理工作,包括与金融机构开展融资合同谈判和起草、债券发行、到期兑付、信息披露、信用评级等。经营期限至“补贴缺口清零及全部专项融资本息偿付完毕”。

另据南网公司主管的“南方能源观察”杂志报道,北京、广州可再生能源发展结算服务有限公司将于2022年8月底前完成注册,中国人民银行等相关部委将在政策层面鼓励商业银行给予支持。

补贴拖欠问题非一日之寒。解决“陈年顽疾”,终于有了具体的实施主体。补贴缺口巨大、发放周期长,是困扰可再生能源行业多年的“不可承受之重”。不同机构曾对此进行测算,一种较为普遍的观点是,截至2021年末,补贴拖欠累计达到4000亿元左右,尤以风电、光伏项目为甚。由此导致一系列连锁反应:大部分新能源企业应收账款不断提高,经营现金流持续紧张。部分民营企业甚至陷入现金流枯竭,近年来加速抛售风、光电站资产求生。

补贴缺口关于可再生能源企业的发展和进一步投资。今年以来,在高层推动下,欠补问题的解决频现积极信号。


怪圈:补贴拖欠日益加剧,巨大缺口何来?

对风电、光伏等可再生能源进行补贴、使其商业化加速成熟,是全球多国施行并被证明行之有效的产业扶持政策。

在电价补贴政策引导下,我国可再生能源产业的发展令全球瞩目,装机规模连续多年稳居全球第一。十年来,国内陆上风电和光伏发电成本分别下降30%和75%左右,产业竞争力持续提升。补贴为可再生能源的快速发展提供了有力支持,但由于补贴资金来源不足、行业发展初期一些企业或地区非理性投资等原因,补贴资金缺口越滚越大,而补贴的长期拖欠又令行业负重前行。

按照《可再生能源法》的有关规定,我国自2006年起对可再生能源发电实行基于固定电价下的补贴政策,补贴资金来源是随电价征收的可再生能源电价附加。尽管可再生能源电价附加征收标准历经多次调整,从2006年的每千瓦时0.1分上调至2015年的1.9分,提高了19倍,但收支缺口仍难填平,入不敷出。

2019年8月,全国人大常委会启动可再生能源执法检查,检查组赴河北、吉林、甘肃、青海、宁夏、新疆等6个省(自治区)开展执法检查工作,同时委托山西、内蒙古、黑龙江、浙江、山东等12个省(自治区)人大常委会对本行政区域内可再生能源法的实施情况进行检查。根据检查组的报告,现行可再生能源发电补贴政策已远不能满足可再生能源发展需要。“目前征收总额仅能满足2015年底前已并网项目的补贴需求,’十三五‘期间90%以上新增可再生能源发电项目补贴资金来源尚未落实。”

补贴资金缺口产生并持续扩大的原因来自多方面:一是2016年以后电价附加征收标准未及时调整,资金来源不足导致缺口逐步扩大;二是电价附加未依法严格征收,第三方评估报告指出,2015—2018年可再生能源电价平均附加征收率仅为84.4%,各地方广泛存在只对公共电网工商业用户征收,对自备电厂用户、地方电网用电长期未征、少征等问题;三是一些地方规模管理失控,本地区装机规模已远超国家规划确定的数量。

随着风光能源装机规模快速攀升,补贴资金的来源低于计划,支出却远超预期。

除此之外,补贴资金缺口的背后还有着更深层次的原因,即价格调整滞后于成本下降速度,使得价格和成本严重背离,刺激一些地方不顾现实情况,盲目核准、抢装机、抢上网等问题突出,造成行业无序发展、过度投资。

巨额补贴拖欠令补贴模式难以为继。2018年6月1日,国家发改委、财政部和国家能源局公布以“限规模、降电价、降补贴”为标志的史上最严光伏新政。据澎湃新闻了解,可再生能源补贴缺口的持续扩大是促使主管部门寻求产业政策转向的主因之一。与此同时,随着风电、光伏全面进入平价上网时代,国家政策开始对补贴“收口”,不再对新建项目进行补贴,存量项目一旦达到“全生命周期合理利用小时数”或并网满20年,也不再享受中央财政补贴资金。

存量项目补贴规模基本确定,这是彻底解决欠补问题的基础。


启动史上最严“补贴核查”,解决欠补加速推进

多年来,面对补贴严重拖欠,有人寄希望于继续提高电力附加标准,也有人建言发特别国债。

2019年10月,财政部在《对十三届全国人大二次会议第9258号建议的答复》中否定了上述思路的可行性。财政部称,特别国债以国家信用为担保,一般使用在特定领域,且需具备相应资产规模能够保证正常还本付息。一般情况下,市场领域主要依靠其自身调节解决,而不是由包括国债和特别国债在内的公共财政资金发挥作用。特别国债具有强烈市场信号,在非特殊时期或遇到特殊困难情况下,不宜启用。此外,国家近年来实施了一系列减税降费政策,持续减轻企业负担。当前形势下,暂无法提高电价附加征收标准。

相关部委多次表态,以市场化方式解决欠补,财政补贴已接近完成其在新能源发展中的历史使命。

比如,国家发改委、财政部、中国人民银行、银监会和国家能源局2021年3月联合印发《关于引导加大金融支持力度 促进风电和光伏发电等行业健康有序发展的通知》,鼓励金融机构对已纳入补贴清单的项目发放补贴确权贷款。

2020年下半年,业内一度热议通过电网公司发行债券解决可再生能源补贴缺口的可行性。彼时有消息称,用于发放新能源补贴拖欠的首期1400多亿元债券发行工作,有望在是年年底前完成。中国人民银行、财政部、国家发展改革委等部门已经同意,将由两大电网企业发行债券解决新能源欠补问题。这一方案并未最终落地,分析人士认为,由于补贴缺口大,此举将大幅增加电网企业的负债率,影响企业融资、发展等问题。

今年以来, 伴随史上最严“补贴核查”的全面铺开,解决可再生能源欠补加速推进。

为了进一步摸清可再生能源发电补贴底数,今年3月,国家发改委、国家能源局以及财政部联合下发《关于开展可再生能源发电补贴自査工作的通知》,要求在全国范围内开展可再生能源发电补贴核查工作,严厉打击可再生能源发电骗补等行为。自查对象包括电网和发电企业,范围为截止到2021年12月31日已并网有补贴需求的全口径可再生能源发电项目,主要为风电、集中式光伏电站以及生物质发电项目。

部分省份已有所行动。7月1日,内蒙古自治区发改委发布了关于废止部分可再生能源项目上网电价批复文件的通知,共废止24个存在问题的可再生能源项目上网电价批复文件,涉及8地。内蒙古废止存在问题的可再生能源项目上网电价包括:17个未纳入年度建设规模管理的项目批复上网电价的文件,7个擅自变更投资主体的项目批复上网电价的文件。

8月4日,无锡市太极实业股份有限公司(太极实业,600667)发布《关于电价批复废止对公司经营影响的提示性公告》称,子公司信息产业电子第十一设计研究院科技工程股份有限公司位于内蒙古的5个集中式光伏电站项目,因擅自变更投资主体,被主管部门要求废止批复上网电价。所涉电站项目公司分别于2015年取得电价批复,按照含税上网电价0.9元/kWh执行。电价批复废止后,根据现有情况推定,所涉电站将不享受0.6171元/kWh电费补贴,将执行0.2829元/kWh的标杆电价。

太极实业表示,鉴于所涉电站后续相关政策仍不明确,截至2022年3月31日,所涉电站对应的应收电费补贴3.6亿元是否能够收到及已收电费补贴4.13亿元是否需要退回仍存在不确定性。

今年3月,财政部公布2022年中央政府性基金支出预算表,“其他政府性基金支出”中“中央本级支出”从2021年的928亿元增加至4528亿元,预算数为上年执行数的487.8%。这笔较往年大幅增长的巨额资金被认为将主要用于解决补贴拖欠问题。

在特殊的能源保供形势下,央企率先获得部分补贴“输血”。5月11日召开的国务院常务会议宣布,在前期向中央发电企业拨付可再生能源补贴500亿元、通过国有资本经营预算注资200亿元基础上,再拨付500亿元补贴资金、注资100亿元,支持煤电企业纾困和多发电。


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